……(七)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。
首先要建立的是全程问责规则。例如在美国法上代表性的公共参与制度就有三种：非正式协商民主、公民委员会和行政陪审团。
关键词: 参与行政 风险 公共领域 正当程序 问责制 一、问题的提出 自从20世纪80年代发端于英美国家的政府再造与放松规制历史浪潮形成以来，[1]行政任务已经越来越多需要借助公民的力量来完成。（二）公民参与行政的政治国家逻辑 然而，公民参与行政又不是单纯的市民社会活动，因为它必然预设着行政干预的逻辑：它是在不取消公权力行政的作用之前提下，为追求行政效果，公民以不同的身份和方式参加到行政决定或决策过程中的一种行政活动。（1）越权 这里的越权是指将本质上并不适合公民个体来完成的行政任务交给个体来完成，结果在市民社会的逐利逻辑扩张之下导致对重大、核心利益的侵犯。借鉴当前世界的通行做法，[57]本文认为应该重点建立如下规则。[45]值得法学界关注分析的一个典型案例是我国最早采取BOT方式进行项目建设和管 理的福建泉州刺桐大桥运营纠纷。
[51]从而也是对公民参与的自由主义叙事的深刻超越。然而，《政府信息公开条例》建构的规则更多针对的是行政机关单方做出的行政行为所涉及的信息，对于公民参与其中所形成的信息是否公开、如何公开，却缺乏有针对性的制度设计。郑广淼：论制订统一信访法的必要性，载北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社会矛盾问题研究》2013年第2辑，中国民主法制出版社2013年版，页60—68。
[2]参见王锴、杨福忠：论信访救济的补充性，《法商研究》2011年第4期，页48—51。一方面，信访救济是一种替代性纠纷解决机制，是法治机制的补充和纠正。纠纷的延伸性常常会导致纠纷的非适法性，司法系统和行政复议系统难以容纳这种纠纷。一些上访诉求涉及到市场经济中的风险、诉讼过程中的风险甚至日常生活中的风险，这些风险本该当事人自己承担，信访机构没有能力或不应该满足其诉求。
以一起信访为例：北京某区退休的张老师，去信对区房补政策提出质疑。失地农民、下岗工人、政府分流人员、退伍军人、民办教师、赤脚医生等，都是相关法律和政策推进的积极协商群体。
[32]这些上访人中，有的最初上访时，诉求得到了解决或部分解决，后来在重复上访中不断有新的不合理诉求。1979年《人民日报》评论员文章就对无理取闹行为提出警告：有的人以为可以用闹事的办法施加压力，迫使领导机关突破现行政策规定，这是十分错误的，也是根本做不到的。[34]最近的一个例子是，有人在白宫前抗议几十年，也不成为一个严重的问题。但与信访相比，仍然存在相对严格的程序性，是一种兼具程序性和简便性的纠纷解决渠道。
这其实与历史细节不符。而且，信访行为不仅存在于政府系统，也存在于人大、政协、法院、检察院等国家机关，更存在于各级党委部门，甚至存在于妇联、工商联等群众组织。信访机构和工作人员往往只能对信访人进行心理疏导。这既回应了长期以来学者对信访制度改革的呼吁和建议，也回应了党政机关对信访工作困难的反映和改革诉求。
同时，应当积极开展普法，教育群众，让群众逐渐接受这种区隔，适应并接受法治体系的权利义务界定和现代社会生产生活的正常风险。这些功能决定了，信访不可能仅作为一种纠纷解决机制而法治化。
（三）精神病人上访 目前，各类边缘人群进入信访渠道反映诉求，越来越常见，[33]精神病人也掺杂其中，包括精神病患者和神经症患者，一般人很少能准确区分这两种病患。信访问题常常牵涉不同层级不同政府部门，需要所有机构到场参与，表达意见，解释各自处境。
[30]参见陈小君、高飞、耿卓、伦海波：后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲，《法律科学》2010年第1期，页82—97。在涉及行政机关的纠纷中，行政机关自身往往既是当事人又是裁判者，或者上级行政机关成为下级的裁判者。改革开放之前，国家将信访制度主要定位于社会动员机制。第一，信访制度被改造为行政性申诉救济机制，却又适用于如此大的范围，承担如此多的功能，势必导致名实不符。然而，作为一种纠纷解决的替代机制，信访并非一无是处，而有着诸多优点。协商的内容首先是特定群体的具体利益，但往往又与国家利益、社会公共利益相关。
它有法律和政策协商功能，对立法和政策制定工作有重要的准备和反馈意义。具体情形有二： （一）法律和政策推进的协商 这种情形发生在一定范围或群体内，包括但不限于以下几种情形。
在社会治理中，信访制度至少承担了三大功能：纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。信访量被认为是社会稳定程度的反映，信访量越大，意味着社会矛盾越严重，党群关系和干群关系越紧张。
科层体系内部有严格的职能分工和职位分层，以规则为治理依据，权力职责规定得清晰而细致，每个机构、部门和个人需要照章办事而不越出职权范围，不允许表现出能动性。说是教育群众，实际上是整群众，只批评群众，自己不作自我批评。
文章将在总体把握信访实践的基础上，深入剖析信访制度的实际功能，探讨信访制度改革的法治化路径。[26]这是从实际出发的真知灼见。而群众工作，面对群众的不合理诉求、甚至无理诉求，也不能简单驳回了事，而需要对群众进行说服教育，带着感情做好息访工作。而到底应当如何定性信访制度，离不开对历史和现实的考察和分析。
2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》也提出，推动信访工作制度改革，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，进一步密切党同人民群众的血肉联系，巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果，夯实党执政的群众基础，促进社会和谐稳定。第一，民事纠纷，包括家庭矛盾、邻里纠纷、承包地纠纷、宅基地纠纷、环境污染致害纠纷、医疗事故纠纷、劳资争议、交通事故侵权赔偿、商业纠纷等。
与诉讼、复议渠道相比，信访存在的非程序性、不确定性体现在几个方面。信访工作人员在案件处理中安慰极端的上访人、疏导社会情绪、感知社会问题、搜集各种信息、协调各个部门、回应社会需求，这实在是非常重要的工作和职能。
[8]尽管很多法律在具体范围内确认了信访行为，例如《劳动法》《监狱法》《警察法》《公务员法》等。第四，涉法涉诉，包括违反司法程序、司法不公、司法腐败、司法不作为、证据认定等。
[29]参见陈柏峰：地方性共识与农地承包的法律实践，《中外法学》2008年第2期，页295—309。受数千年皇权思想和制度的熏陶，民众的臣民意识和清官意识非常浓厚。建立科学的诉访分离机制，从入口上规范信访，将涉诉信访从普通信访中分离，并在涉诉信访中将访的事项与诉的事项分离出来。[36]因为信访制度绝不只是一种纠纷解决机制。
信访制度法治化，应该是信访行为模式和信访工作机制的法治化。需要强调的是，诉访分流更需要负责诉的机关与负责访的机关有效配合，也需要不同层级的机构和部门之间协调共治。
从形式法治和程序正义的视角去看，纠纷解决当然存在很多弊端。[17] 改革开放以后，信访工作的取向有所调整，社会动员功能不断弱化，纠纷解决（社会治理）功能不断强化。
党中央极端重视群众工作，社会动员取向的信访制度把群众动员起来，参与到国家发动的各种政治运动和政治斗争中，保持了新政权与人民的有效互动。四、法律和政策的协商功能 信访制度在法律和政策方面的协商功能，目前在法学界几乎未引起关注。
